生態環境法典編纂再迎關鍵進展，備受矚目的污染防治編草案二審稿于近日公開征求意見。

作為整部法典草案中條款最多的一編，污染防治編整合多部現行單行法，牽動無數環境工作者與公眾的視線。從初審到二審，污染防治編草案吸納了哪些意見建議？解決了哪些關鍵問題？

本次專訪中國人民大學法學院副教授、法學院環境法教研室主任曹煒，系統梳理污染防治編草案二審稿的重點與亮點，解讀修改背后的立法考量。

污染防治編草案二審稿有八大亮點

1.在您看來，這次污染防治編草案二審稿有哪些亮點？

曹煒：關于污染防治編二審稿，我總結了八大亮點。

一是將改善生態環境質量和保障公眾健康納入污染防治工作的總體要求之中，拓展了污染防治工作的價值理念。

二是進一步加強對農業農村污染防治問題的關注，在資金支持、農業投入品以及畜禽散養密集區方面增加了相應規定。

三是進一步加強重金屬污染防治，在第一百七十一條之一增加了專門的重金屬污染防治條款。

四是進一步加強移動源污染防治，增加重點用車單位管理規定、加強對機動車船等排放檢驗造假的監管并加強內河船舶水污染防治要求。

五是進一步完善地下水污染防治規范體系，增加地下水調查評價規定。

六是進一步加強固體廢物污染防治，增加規劃、工業固體廢物中有毒有害物質含量控制標準以及不得擅自傾倒、拋撒或者堆放建筑垃圾的規定。

七是進一步加強對從事放射性污染監測工作的機構的監管，對此類機構實行資質管理制度。

八是進一步完善化學物質污染防治制度，增加地方政府職責，生產、進口、使用化學物質的企業事業單位信息公開以及國務院有關部門推動有毒有害化學物質替代的規定。

重視移動源監管，禁止生產銷售排放檢測造假裝置

2.污染防治編草案二審稿主要解決了哪些關鍵問題？

曹煒：首先，解決了畜禽和水產養殖污染防治的資金來源問題。污染防治編草案二審稿明確，各級人民政府應當在財政預算中安排資金支持畜禽和水產養殖污染防治，有利于此類活動污染防治工作的順利推進。

其次，解決了重金屬污染防治的法律依據和責任分工問題。二審稿明確了中央、地方以及企業在重金屬污染防治方面的責任分工。國務院生態環境主管部門會同有關部門確定重金屬污染防治重點地區和重點行業。重點地區所在設區的市級以上地方人民政府負責組織編制實施重金屬污染防治方案。重點行業企業則需要承擔定期開展隱患排查整治、采取有效措施的責任。

三是解決了重型貨車等分散移動源污染防治問題。針對重型貨車較為分散、難以進行有效監管的問題，二審稿增加規定，重型貨車使用較多的重點用車單位應當按照國家有關規定，將運輸及裝卸環節排放管理納入單位污染防治責任制度，加強重型貨車大氣污染防治。

四是解決了排放檢測機構造假裝置和設備的源頭規范問題。二審稿新增規定，禁止生產、進口或者銷售用于篡改、屏蔽、偽造機動車船、非道路移動機械、鐵路機車、發動機排放檢驗數據的裝置和為虛假排放檢驗提供條件的檢驗設備。

五是解決了化學物質污染防治的地方職責問題。二審稿新增規定，縣級以上地方人民政府及其有關部門應當加強化學物質污染防治。這一規定為地方未來開展相關行動提供了法律依據。

3.您認為，這次修改最大的進步體現在哪里？

曹煒：我認為，污染防治編草案二審稿最大的進步，主要體現在價值理念進一步拓展提升。例如，二審稿第一百四十五條增加了改善生態環境質量和保障公眾健康的內容，使污染防治編與其他各編的聯系更加緊密，并且與不斷滿足人民日益增長的美好生活需要的總體目標相契合。

從這次修改可以看到對加強移動源監管的重視。《中國移動源環境管理年報（2024年）》統計數據顯示，2023年，全國貨車CO、HC、NOx、PM排放量分別為180.6萬噸、37.6萬噸、387.2萬噸、3.7萬噸，占汽車排放總量的27.7%、22.1%、83.7%、90.8%。而重型貨車的四項污染物排放量分別為59.2萬噸、20萬噸、350萬噸、2萬噸。可見，在固定污染源監管已經取得突出成績后，以重型貨車為代表的移動源監管已經成為污染防治領域新的工作重心。二審稿明確了對重點用車單位的要求，有助于倒逼重型貨車所有者進行更新換代。

此外，加強對船舶特別是內河船舶的監管要求，有助于強化對水上移動源污染的防治，推進“陸水統籌”。

二審稿的修改思路由“全面推進”轉向“重點推進”

4.與初審相比，二審稿的修改思路有何不同？

曹煒：在一審之前，全國人大常委會法制工作委員會主要采取“全面推進”的思路，對現行污染防治立法進行全面審查、系統整合，通過編訂纂修形成初步文本。一審之后，全國人大常委會法制工作委員會向社會公布法典草案并廣泛征求國家機關、科研院所、專家、公眾等各方面意見，獲得了充分意見反饋。

因此，二審稿的修改思路由全面推進轉向重點推進。法制工作委員會全面收集、整理各方意見，識別其中的重要意見建議并展開專題調查研究，與相關部門進行反復磋商溝通，最終確定部門關心、公眾關注的重點難點問題并實現重點突破，進一步發展完善污染防治編的規范體系。

5.收到的意見建議主要集中在哪些內容？二審稿對此有何回應？

曹煒：針對公眾反映較為集中的內容，二審稿進行了回應。例如，增加規定，科學合理安全使用獸藥、飼料和飼料添加劑的農業投入品，科學處置農業投入品包裝廢棄物；增加國務院有關部門制定含揮發性有機物的原輔材料和產品的揮發性有機物含量限值標準、低揮發性有機物含量的原輔材料和產品標準；要求建立船舶污染物等接受、轉運及處理處置多部門聯合監管制度。

在回應社會關切的同時維護法典的安定性和穩定性

6.污染防治編需要對大量現行單行法進行系統整合，如何處理“繼承現有成熟規定”與“進行突破性制度創新”之間的關系？在與其他各編的銜接與協調上，做了哪些特別的立法技術安排？

曹煒：由于污染防治編涉及多部現行單行法，且有幾部立法屬于新制定或剛剛進行過修訂，如《土壤污染防治法》《海洋環境保護法》《固體廢物污染環境防治法》等。

因此，我覺得在修訂過程中，立法機關應該秉持穩中有進的基本立場，對于現行的法律規定，除非有中央改革決策或者部門根據實際情況提出修改建議，一般情況下均要做繼承處理。對絕大多數條文僅僅進行文字表述調整等技術處理，不做重大調整，從而在實現重點突破的同時維持整個體系的穩定性和連續性。

在與其他編的銜接問題上，污染防治編主要通過增加概念界定條款、適用范圍條款等技術手段來解決。一方面，通過概念界定條款，明確各分編的調整范圍，例如，增加了大氣污染、電磁輻射、光污染的定義等；另一方面，各分編相應增補了適用范圍條款，明確分編的適用范圍，排除不適用分編的情況。此外，將現行污染防治單行立法中涉及生態、節能、節約資源等方面的條款交由其他分編來統一安排處理，從而實現了三編之間的有效界分。

7.有些觀點認為，法典不僅要全面，也要在具體操作上作規定，但也有觀點認為，很多內容并不適宜在法典中作統一規定。您怎么看待這個問題？

曹煒：我認為，期待一部法典解決所有生態環境問題是不合適的。雖然我們要通過生態環境法典納入多部現行有效的生態環境單行立法，但是仍然有部分立法留在法典之外，與法典共同發揮規范作用。與學界以及公眾的期待不同，立法機關在立法活動中必須在有效回應社會關切的同時維護法典的安定性和穩定性。對于現行有效的法律制度和法律規范，輕易不能進行重大調整，否則也有可能影響到企業和社會的信賴利益保護。

我認為，生態環境法典主要適合調整以下幾方面的問題：一是中央已經作出重大決策的問題；二是各相關部門能夠達成一致應當進行修改的問題；三是實踐中反映確實比較集中的問題。

基于法典的安定性和穩定性特征，對于未來可能會出現變動的政策、各部門尚不能達成統一意見的問題以及過于細微具體的問題，不適宜在法典中進行規定，而是可以交由部門規章等去規定解決，也有利于未來及時進行調整。

8.作為編纂工作的參與者之一，您認為推動共識形成的最有效路徑是什么？

曹煒：在起草污染防治編的過程中，確實有很多內容是各方觀點不一、反復討論的，但是很多問題最終各方都達成了一致并且能夠轉化為文本。通過觀察這一過程，我感覺到推動共識形成最有效的路徑是召開討論會、征求意見會。在污染防治編一審之后，立法機關多次召開研討會，召集各部門、專家、行業企業代表共聚一堂，共同就某一問題充分征求各方意見并且進行討論，最終推動共識形成。